지난 7월 19~20일 한국고등교육재단 주최로 열린 한중수교 20주년 기념 국제학술회의 “한국에서 살아본 중국학자가 보는한국”에서 중국 남개대학의 양롱 교수는 한중 지방정부간 협력의 현황을 분석한 연구결과를 발표하였다. 재단의 자료제공으로 연구논문을 소개하기로 한다. (편집자 주)

 

 

 

 

Name: YANG Long
Current position:
Ph. D., Professor in Political Science Department of Political Science, Nankai University,
Zhou Enlai School of Government, Director of Asia Research Center in Nankai University
E-mail: Yangl@nankai.edu.cn

 

지방정부의 다국적 협력은 오늘날 국제관계의 새로운 현상이며지방정부간 관계의 새로운 동향이다. 최근 한중 양국의 지방정부 협력이 빠르게 늘고 있는데 양국 관계에서 중요한 역할을 차지하고 있을 뿐 아니라 양국 지방발전의 중요한 수단이 되고 있다. 본 논문은 한중 지방정부 협력의 현황에서 출발해 자매도시와 소지역(sub-region)협력을 대상으로 협력의 배경과 동력, 협력의 주요 내용과 메커니즘, 협력의 지역 차이를 주로 분석하려한다. 또 협력이 양국 지방 발전에 갖는 역할, 양국 관계 및 지역관계에 미치는 영향을 분석하고 양국 지방정부 협력의 발전 추세에 대해 논할 것이다.
지방정부의 다국적 협력은 오늘날 국제관계의 새로운 현상이며 지방정부간 관계의 새로운 동향이다. 경제 세계화 속에서 지방정부가 직접 처리해야 하는 국제 업무가 증가하고 있으며 대외업무가 지방정부의 직무 범위에 포함되기 시작했다. 분권화 개혁이 진행되는 추세 속에서 지방정부는 중앙정부로부터 더 많은 권력을 이양 받았다. 그 중에는 독립적으로 대외업무를 처리할수 있는 권한도 포함됐다. 한중 양국은 최근 들어 지방정부협력이 빠르게 증가하고 있다. 이는 양국 관계에서 중요한 역할을 할뿐 아니라 양국 지방발전에도 중요한 수단이 되었다. 본 논문은한중 지방정부의 국제교류협력 현황을 분석하면서 한중 지방정부협력의 효과, 특징, 양국 지방정부교류협력의 영향 및 발전추세에 대해 연구할 것이다.
Ⅰ. 한중 지방정부 국제교류협력 현황

한국과 중국은 지리적으로 가깝고 교통이 편리해 예부터 각 분야에서 교류가 매우 활발했다. 양국은 1992년 수교 이후 무역교류가 더욱 빈번해졌고, 2004년 이래로 중국은 한국의 최대 무역파트너 자리를 지키고 있다. 한중간의 긴밀한 무역교류는 양국지방정부간 국제교류협력에 좋은 기반을 마련했다. 한중간 국가차원의 긴밀한 협력은 지방정부간 협력을 정치적으로 보장했다. 또 국가간 협력 틀은 지방정부의 다국적 협력에 제도상의 편리함을 가져다 주었다. 그 밖에 한국에서는 지방 자치권이 확대됨에 따라 지방정부가 지역사회발전을 이끄는 주요 역량이 되었
다. 특히 기업과 민간단체가 국제화를 이끄는 상황 속에서 지방정부가 지방경제를 발전시키려면 반드시 국제 교류와 협력을 강화해야 한다.
바로 이러한 배경 속에서 한중 지방정부의 국제교류협력이 빠르게 발전하기 시작했다. 한중 지방정부의 국제교류협력 방식은주로 자매결연관계를 맺고 소지역 교류와 협력에 참여해 국제 지방정부협력 체제에 참가하는 것이다.
중국의 관련기관의 통계에 따르면 2011년 말까지 한국과 중국이 맺은 자매결연도시(성省과 주 州 포함)는 139쌍으로 한국은 일본과 미국에 이어 세 번째로 중국과 국제자매결연을 많이 맺은 나라다. 한국 관련기관 통계에 따르면 2007년 말까지 한국지방정부가 결연을 맺은 자매도시는 총 54개국 738개 도시다.
서울을 포함한 16개 광역자치단체는 41개국 202개 도시와 자매결연을 맺어 광역단체별로 평균 12.6개의 자매결연도시가 있다.
그리고 한국의 193개 기초자치단체는 41개국 536도시와 자매 결연관계를 맺고 있다. 그 가운데 중국이 287개 지역으로 전체39.1%를 차지해 중국은 한국 지방정부 대외교류의 주요 상대로 한국의 각 광역 자치단체는 1개 이상의 중국도시와 자매결연을 맺고 있다. 한국 지방자치단체국제화재단의 2006년 통계에 따르면 한중 자매결연 도시 간 협력 내용은 아래와 같다.

현재 한국과 중국의 지방정부가 공동으로 참여하고 있는 지역협력은 주로 환동해경제권과 환황해경제권이다. 환동해경제권은 한국의 강원도, 중국의 지린(吉林)성, 러시아의 극동 연안 지역과 일본 돗토리현(鳥取県)이 최초로 참가하여 1994년 공동 발기했고 후에 몽골의 투브아이막이 가입해 현재까지 이웃국가의 11개 도시가 가입되어 있다. 환황해경제권은 한중일 3국의 10개 회원 도시를 포함하고 있으며 2004년부터 지역협력에 대해 공동으로 연구를 하고 있다. 한중 소지역 지방정부협력 내용이 자매도시간 협력 내용과 거의 흡사하지만 산업, 환경보호, 안보 등 방면의 협력이 더 많다. 이는 지리적 관계를 기초로 진행되고 분명한 윈윈(Win-win)특성을 가진 지역협력이다.
현재 중국과 한국의 지방정부가 공동으로 참가하고 있는 다국적 지방정부 협력체제에는 주로 한중일 지방정부교류회의, 동북아시아 지역자치단체연합(NEAR, North East Asia Regional Government Association), 우호도시대회 등이 있다.

Ⅱ. 한중 지방정부 국제 교류협력의 주요 체제
한중 지방정부 국제교류협력의 체제에는 현재 국내추진기구와 국제기구 두 종류가 있다, 첫 번째 종류는 한중 양국 국내에서 지방정부의 국제교류협력을 추진하는 기구다. 중국에서 가장 대표적인 기구는 중국국제우호도시연합회, 중한우호협회다. 한국에는 한중우호협회, 한중친선협회, 한국지방자치단체국제화재단 등의 기구가 있다. 이 밖에도 대부분의 중국 지방정부는 대외업무담당 사무실을 설치해 대외교류를 책임지고 있다. 한국의 광역자치단체 역시 대외업무를 전담하는 기구를 설치하고 있다.
한중 지방교류 협력을 추진하는 또 다른 체제는 지방정부가 상대 지역에 직접 사무처를 설립하는 것이다. 이들 사무처는 기업수출을 돕고 전문적인 박람회 개최와 중개업무를 담당하며 관광객을 유치하고 문화교류를 하는 등의 활동을 한다.

두 번째 종류는 소지역 범위 내에서 지방정부의 국제협력을 촉진하는 체제다. 한중일 우호도시회의, 한중일 지방정부 교류회의, 동북아시아지역 자치단체연합(NEAR, North East AsiaRegional Government Association), 환동해 지사·성장(知事省長)회의, 환동해 주요도시회의, 동아시아지방정부관광포럼 (EATOF) 등이 있다.
중국이 발기한 소지역 협력체제는 한중일 우호도시대회다.1999년부터 중국인민대외우호협회, 한국전국시도지사협의회,일본 자치제 국제화 협회가 공동으로 한중일 우호도시대회를 개최하기 시작했다. 회의는 한중일 3국이 돌아가며 개최한다. 매년 3국은 자매결연을 맺은 도시에서 대표를 파견해 협력과 도시발전 경험을 함께 토론한다. 회의는 지금까지 13회 개최되었다.다년간의 노력으로 우호도시대회는 3국 지방정부가 교류하고 협력하는 체제가 되었고, 3국 지방 정부가 자매도시라는 방식으로정보를 교환하고 협력을 확대하는데 중요한 발판을 마련했다.동북아시아 지역자치단체연합(NEAR, North East Asia RegionalGovernment Association) 은 1996년 9월 한국 경상북도의 주도로 창설 되어 현재 한국, 중국, 러시아, 북한, 일본, 몽골등 국가의 40여 개 지방정부가 회원으로 있다. 2004년 9월 중국 헤이룽장에서 열린 총회에서 한국 경상북도에 상설사무국을 설치하기로 결정했다. 중국의 관련지역 지방정부는 적극적으로 활동에 참여하고 있다. NEAR는 총회, 사무국, 분과위원회로 구성
되어 있다. 총회는 NEAR의 최고의결기구로 2년에 한번 개최된다. 창립 당시 다음과 같은 주제를 확정했다. 중국 자원에 대한 투자개발, 인적·물적 교류확대, 환경문제 공동대응, 지진·홍수·가뭄 등 자연재해 공동대응, 동북아연구센터 설립 추진, 각종 박람회·문화예술제·전시회 공동개최 등이 그것이다. 총회의 결의로 설립된 분과위원회에는 경제통상 분과위원회, 교육문화교류 분과위원회, 환경 분과위원회, 방재 분과위원회, 여성·아동 분과위원회, 변경협력 분과위원회, 과학기술 분과위원회, 관광 분과위원회, 해양어업 분과위원회, 광물자원개발·조정 분과위원회, 에너지·기후변화 분과위원회가 있다.
중국의 랴오닝성, 산둥성, 헤이룽장성, 허난성, 닝샤후이족자치구, 후베이성, 후난성 정부는 이 연합의 활동에 적극적으로 참여하고 있다. 이들 중국 지방정부는 경제통상 분과위원회, 해양어업 분과위원회, 관광 분과위원회, 과학기술 분과위원회, 변경협력 분과위원회, 교육문화 분과위원회의 협력활동에 참여했다.

Ⅲ. 한중 지방정부협력의 지역차이
1. 한중 지방정부 국제교류협력의 지역분포
한국의 전국시도지사협의회의 통계에 따르면 현재 한중 지방정부의 협력은 다음과 같은 특징이 있다. 첫째, 양국 지방정부간자매도시는 지리적으로 가장 가까운 환 황·발해지역에 집중돼있다. 그 가운데 중국에는 랴오닝성이 22쌍, 산둥성 32쌍 장쑤성 21쌍, 베이징 19쌍, 저장 11쌍, 상하이 7쌍, 허베이 5쌍, 텐진 5쌍의 자매도시를 갖고 있다. 한국측은 서울 32쌍, 경기도 29쌍,인천시 8쌍, 전라남도 17쌍, 전라북도 7쌍, 대전시 4쌍, 부산시 8가깝고 자매도시도 가장 많아 32쌍에 달한다. 한국에서 이 지역과 대응되는 경기도는 29쌍, 인천시는 8쌍 이다. 셋째, 베이징은
중국의 수도로 대외교류협력에 적극성으로 참여한다. 베이징시와 그 관할 하에 있는 모든 구(區)와 현(縣)은 한국 서울시와 그관할 하에 있는 구와 교류협력관계를 맺고 있다. 한국의 수도 서울은 32쌍의 자매도시를 가지고 있어 한국에서 자매결연을 가장 많이 맺은 도시다. 넷째, 중국의 성, 직할시와 한국의 도, 광역시 간의 자매결연도시는 14쌍이나 된다. 중국의 기타 시, 구, 현역시 매우 활발하게 자매결연을 맺어 총 158쌍의 자매도시 중대부분이 성급 이하 지방정부의 협력이다. 다섯째, 한국 동해안의 지방정부 역시 중국 지방정부, 특히 중국 동북지역의 지방정부와 적극적으로 결연을 맺고 있다. 그 가운데 강원도는 10쌍,경상북도는 16쌍, 경상남도는 15쌍의 자매도시를 갖고 있다. 중국 동북지역은 지린성 13쌍, 헤이룽장성 5쌍, 랴오닝 22쌍의 자매도시를 갖고 있다.

2. 지방정부가 소지역협력 중 수행하는 핵심역할환 황·발해경제권과 환동해경제권의 협력 과정에서 지방정부는 핵심적인 역할을 한다. 한국의 강원도가 환동해경제권에서발휘하고 있는 영향을 예로 들어 지방정부가 지역협력에서 차지하는 중요한 지위를 설명해 보겠다.
강원도는 환동해권의 교류협력 추진을 위해 1994년 카르텔(KARTELL- Kangwondo’s Active Role Towards East-seaRim’s Local Leader)전략을 구상하고 그 해 11월 환동해권에속하는 일본, 중국, 러시아의 지방정부를 초청하여 강원도 속초에서 ‘환동해권 지사·성장회의’를 개최했으면 이 회의를 각 당사국 협력의 상설기구로 삼았다. 이 회의를 통해 문화교류를 실현했을 뿐 아니라 경제교류 측면에서도 큰 진전을 얻었다.
황금의 육각모델(Golden Hexagon Model) 방안 역시 강원도가 적극적으로 환동해권 교류협력에 참여한 중요한 증거다. 황금의 육각모델은 환 동해의 6개국 지방정부(한국의 강원도와 영남지역, 북한의 강원도와 함경북도, 중국의 동북3성, 러시아, 일본, 몽골의 일부 지방정부)간의 경제협력을 제도화하는 방안으로 환동해권 지방간 자유무역의 실현이 그 목적이다.

환동해권 평화해양전략 역시 환동해권 6 개국의 지방정부가 동해를 중심으로 주요도시, 경제특구, 교통망, 공공투자와 개발등을 발전시켜 환동해경제권의 건설을 목표로 하는 방안이다.
강원도 속초시-러시아 자루비노항-중국 훈춘을 잇는 해상 항공노선 ‘백두산 항공노선’이 2000년 개통된 것은 환동해경제권국제 교류협력이 발전하고 있다는 중요한 상징이다.

Ⅳ. 한중 지방정부교류협력의 기능 및 제약조건
1. 한중 지방정부간 교류협력의 주요 기능
첫째, 교류협력을 통해 지방경제발전을 촉진시킨다. 잠재된 경쌍, 대구시 4쌍, 제주도 3쌍, 충청남도 7쌍, 충청북도 6쌍의 자매도시를 갖고 있다. 둘째, 중국의 산둥반도는 한국과 거리가 가장제 수익은 지방정부간 국제협력 추진의 주요동력이다. 한중 경제는 상호보완성이 강해 한중 지방정부의 경제 분야 교류협력은 쌍방간 사업이전, 투자유치 등에 큰 의의를 가진다. 특히 중국은 2005년 톈진을 중국 북부지역의 경제 중심으로 만들기로 결정했다. 이는 톈진의 발전이 허베이, 산둥, 랴오닝 등 연해지역의 발전을 촉진할 뿐 아니라 전체 동북아지역 발전에 깊은 영향을 준다는 것을 의미한다. 한국 역시 서해안, 발해와 황해 지역의 발전전략을 수립했다. 한국은 제3차 국토종합개발계획 기간(1992~2001)동안 서해안지역에 대규모의 산업단지를 건설했다.
한국의 서해안 지역과 톈진을 중심으로 하는 환발해지역의 교류협력은 동북아지역을 가장 생명력 넘치고 성장성과 현실성을 가장 많이 가진 경제 협력지구로 만들 것이다.
둘째, 교류협력을 통해 양국관계를 촉진하고 소지역 협력을 증진시킨다. 지방간 교류협력은 이데올로기와 정치요소의 영향을 적게 받아 민감한 문제를 피할 수 있다. 따라서 한중 지방정부의 교류협력은 양국관계의 친밀도를 높여주고, 양국 협력 주체를 다양하게 만들어 줄 것이다. 교류의 내용 역시 다양하고 구체적으로 발전할 것이다. 또 다른 각도에서 보면 지방정부간 협력은 국가간의 문제를 미리 알아 볼 수 있는 계기가 될 것이다. 양국이어떤 문제에 대해 합의를 이루기 전에 양국 지방정부가 먼저 협력 가능성을 엿볼 수 있다.
셋째, 지방정부의 교류와 협력은 민간협력을 촉진시키는 역할을 한다. 국가 차원의 협력제도와는 상대적으로 지방정부 차원의 협력이 민간협력과 더 밀접한 관계를 맺고 있다. 투자, 사업,인적 교류, 문화 교류 등 국경을 넘어 행해지는 구체적인 활동에 있어 지방정부의 정책은 직접적인 환경요소로 작용하게 된다. 양측 지방정부간 협력은 민간 교류에 보다 직접적인 영향을 끼치게 되는데, 민간교류에 있어 중요한 기초는 장기적인 교류를 통해 형성된 민간의 상호 신뢰다. 이러한 사회자본의 형성에는 협력 당사자 간의 장기적이고 안정적인 협력제도가 필요하며, 지방정부간의 협력은 민간 협력의 중요한 제도적 환경이다.
넷째, 지방정부의 교류협력을 통해 양국은 문화와 교육 분야의교류와 협력을 추진한다. 한국과 중국은 유교문화권에 속한다.

수많은 문화적 유사점은 지방정부간 문화교육 분야 교류협력을더욱 쉽게 만든다. 문화교육의 협력을 통해 양국 국민들 사이의 심리적, 감정적 연계가 더 깊어질 수 있다.
2. 한중 지방정부협력이 직면한 제약 조건
첫째, 한반도 정세의 영향이다. 한반도는 줄곧 미국, 일본, 중국,러시아가 둘러싼 민감한 지역이다. 또 최근 한반도 정세가 계속불안정해 한중 관계에는 수많은 변수가 존재한다.
둘째, 한국 국내정치의 영향이다. 한국은 다당제를 시행하고 있으며 5년에 한번씩 대선을 치른다. 각 당은 선거를 통해 돌아가며 집권한다. 각 정당마다 정치 이념이 다르고 때문에 어느 당이정권을 잡느냐에 따라 대중(對中) 정책에도 변화가 일어난다. 이는 한중관계의 변화를 가져올 수 있는 요소다. 한국의 지방선거에도 정당이 바뀌곤 한다. 정당의 이데올로기 영향을 받아 집권당이 바뀔 때 마다 중국에 대한 태도에 변화가 생긴다. 따라서한중 지방정부간의 협력에도 변수가 존재한다.
셋째, 중국은 단일제를 시행하고 있어 지방정부의 대외관계 기능이 발전하지 못했다. 하지만 중앙정부가 지방정부의 대외 교류활동을 명확히 금지하고 있지는 않기 때문에 대외교류협력 분야에서 지방정부가 갖는 자율적인 재량이 꽤 크다. 한국 지방정부와 협력을 할 지 여부는 지방정부의 자체적인 결정에 달려있다.

기존 지방정부 지도자의 임기가 끝나면 새로운 지도자의 생각에따라 교류협력이 변할 수 있는 불안정성이 존재한다.

Ⅴ. 맺음말
위와 같은 분석을 통해 다음과 같은 특징을 발견할 수 있다. 첫째, 지방정부의 교류협력은 한중 양국의 정치, 경제, 문화 등 분야의 교류협력에 있어 중요한 구성요소이며 각 지방정부의 대외관계의 주요 내용이다. 둘째, 한중 일부 도시들은 이미 전면적인협력 단계에 들어섰다. 셋째, 정치제도의 차이는 지방정부 협력에 장애물이 될 수 없다. 넷째, 양국 정부 관계가 양국 지방정부간 협력의 깊이와 범위를 결정한다. 다섯째, 민간 교류의 친밀도는 지방정부 국제교류협력의 기초다. 경제, 문화, 사회 기타 분야의 밀접한 교류가 없다면 지방정부의 국제협력은 공허한 정치구호에 불과할 것이다. 여섯째, 한중 지방정부의 교류협력에 있어서 자매결연도시와 소지역 협력이 주요동력이 되어야 한다. 일곱째, 한중 지방정부의 국제협력은 한중일 및 동북아지역 내에서 발생하는 일이므로 중일관계, 한일관계, 한중일 3국의 관계 및 동북아 정세가 한중 지방협력에 불가피한 영향을 미친다. 한중간 지방협력의 발전은 단순히 쌍방간의 일이 아닌 동북아지역의 관점에서 출발해야 한다.