경제 불황 속에서 중국은 재차 기초시설 투자라는 비장의 카드를 내밀었다. 9월5일, 국가발전개혁위원회(발개위)는 공식 홈페이지에 최근25개 도시 철로교통건설 프로젝트를 발표했다. 이 프로젝트의 총 투자규모는 8200억 위안을 초과한다.
이는 4년 이내 대륙의 제2차 지하철 대약진 프로젝트이다. 2009년 4조 위안에 달하며 경제 진흥계획의 배경에서 국가발개위는 22개 도시의 지하철 건설규획을 비준하고 총 8820.03억 위안을 투자했다.
지하철 대약진
2012년 12월28일, 북경 지하철 6호선 1기, 9호선 북단, 10호선 2기, 8호선2기, 남단 등 4개의 지하철 새 노선이 동시에 개통될 예정이다. 노선의 전체 길이는 70㎞에 달하며 이로서 북경 지하철 총 운영노선은 442㎞로 백 년의 지하철 역사를 가진 뉴욕이나 파리, 그리고 동경을 추월하게 된다. 현재 이 세 도시의 지하철 노선의 총 길이는 각각 432㎞, 221㎞, 248㎞이다.
또한 중국 대도시인 상해의 지하철 운영노선은 2010년에 이미 400㎞를 초과했고 올해에는 500㎞를 초과할 것으로 예상, 런던을 대체하는 세계 최대 규모의 도시철도 교통시스템을 갖추게 된다. 이 시스템은 금후 매년 40㎞의 속도로 확장될 예정이다.
북경-상해-광주, 심양-청도-성도까지 이르는 대도시들의 지하철 가설 붐이 일고 있다. 2006년 10개였던 지하철 노선이 2009년에는 37개에 달했고 2015년에는 86개까지 늘어날 것으로 보인다. 지난 1995년부터 2008년까지 12년간, 중국이 건설한 철도교통 도시는 2개에서 10개로 증가했다. 지하철 건설이 내지에서 두 배의 인기를 끌게 된 원인은 경제불황 시기에 이것이 GDP를 제고하는 유력한 추진력이 있기 때문이다. 발개위가 비준한 25대 도시 철로교통 프로젝트 중 상주(常州), 하문(厦门), 란주(兰州), 태원(太原), 석가장(石家庄) 등 도시의 지하철 건설이 비준을 통과했고, 하얼빈, 상해 등 도시가 도시철도의 증설 및 건설 방안을 조정, 강소성 연강도시들의 고속철도 교통망, 내몽고 후바오어(呼包鄂) 지역 고속철도 등 지역 규획의 비준을 통과, 총 투자규모는 8000억 위안이 넘는다.
지하철 프로젝트는 철강, 시멘트 장비제조 등 분야의 발전에 뚜렷한 추진역할을 한다. 1㎞당 지하 프로젝트의 평균 건설비용은 약 6억 위안이며 대량의 시멘트, 철근, 석재, 등 건축자료가 수요된다. 이밖에 다리, 수도, 터널, 정거장 변전소 등 건설에도 대량의 강재가 수요된다. 발개위의 예산에 따르면 매번 1억 위안의 투자와 강철재료 1만 톤 가량(정거장, 설비 등 포함)을 소비한다. 상술한 25개 도시 고속철도 프로젝트를 합치면 강철량 소비는 8400톤 이상에 달한다.
지하철 건설이 중국 장비 제조업을 이끄는 역할은 아주 크다. 자료수치를 보면 2010년 중국 도시 철도는 전부 55개, 총 1500여 ㎞, 배속차량은 약 6000대, 연평균 600만 위안으로 계산하면 차량 투자만 360억 위안이다.
융자압력
발개위의 심사비준을 통과한 뒤 지방정부가 직면하게 될 더욱 큰 문제는 바로 자금이다.
도시공공교통의 많은 교통수단 중에서 지하철은 일종의 사치품이다. 국가발전개혁위원회 기초산업사 왕칭윈(王庆云)은 지하철은 도시교통의 필수가결의 선택인 것은 아니며 반드시 신중을 기하여 고려해야 한다고 지적했다.
정부의 심사기준에 따라 지하철 신설 시, 다음의 세가지 사항의 기준에 도달해야 한다. 도시인구 약 300만 명, GDP=인민폐 1000억 위안 초과, 지방 일반예산 재정수입100억 위안 초과 등이 그것이다. 허나 비준을 허가 받는 지역은 적으며 상술한 조건의 60%만 도달하면 비준 가능하다. 내지에서 인구가 백만을 초과하는 34개 도시 중 이미 30개 도시가 철로교통규획을 이미 비준 받았거나 신청 중에 있다.
과거에 지하철 건설이 ‘떼거리로 일어나는’ 것을 염려해 국무원은 이미 두 차례나 지하철 입항 정지를 명한 바 있다. 1995년 국무원은 <쾌속철로교통 프로젝트 심사비준 잠정중단> 문건을 통해 ‘지하철 프로젝트 입항을 비준하지 않는다’고 발표했다. 이후 2002년 10월 중순, 국무원 판공실은 각 도시 지하철 입항 동결을 결정하고 항주, 심양 및 상해의 M8호선 프로젝트를 중지했다.
분석해 보면 고위층은 이미 두 차례의 정지령을 내렸다. 지하철 수리건설에 소요되는 거액의 투자와 값비싼 후속 운영비용이 현지의 재정상황에 막중한 부담을 초래하는 것을 우려해서였다.
지하철 건설비용은 걸핏하면 수백억 위안을 넘으며 자금 압력이 어마어마하다. 지하철 1㎞당 수요되는 건설비용은 약 5억 위안 인민폐에 달한다. 즉 길이가 30㎞인 지하철 건설에 150억 위안의 원가가 소요된다. 이는 중등 수준 도시의 일년 재정수입과 맞먹는다. 난닝(南宁)을 예로 들면 규획 중인 6개 노선의 총 투자액은 800억 위안~1000억 위안이 소요되지만 난닝(南宁)의 일년 재정 수입은 백억 위안에 불과하다.
비준을 통과한 프로젝트 중, 12개 프로젝트 대부분의 건설자금은 지방 재정부문이 부담하며 나머지는 국내은행 대여금 등 융자방식을 통해 해결한다. 예를 들어 소주, 녕파, 청도 등 여덟 개 도시들의 프로젝트 자금은 모두 지방정부가 부담한다. 이 프로젝트 중 자본금은 평균 30% 가량이며 나머지는 은행대여금이다. 예측컨데 강소성 연강도시 고속철도 교통망과 내몽고 후바오어(呼包鄂) 지역의 고속철로 규획을 제외하고 기타 23개의 프로젝트는 각 지역에 최저 4000억 위안 가량의 융자압력을 가져다줄 것으로 보인다.
허나 우려되는 점은 경제불황으로 인해 현 단계 지방재정은 수축 국면에 처했다. 과거 지방 재정수입의 약 40%는 토지수입이었는데 최근 2년 동안 부동산의 엄격한 조정으로 인해 재차 하락했다. 재정부가 발표한 수치에 따르면 토지양도거래액이 대폭 하락한 영향으로 상반기 국유 토지사용권 양도 수입은 11430억 위안으로 동기대비 27.5% 하락했다.
내지의 28개 도시가 현재 지하철 공사를 진행 중에 있고 자금의 긴장으로 건설 진척이 늦춰지고 있다. 어떤 중서부 도시들은 첫 번째 노선의 준공을 마침과 동시에 자금도 바닥을 드러냈다. 정저우(郑州) 지하철 건설도 자금문제로 공사를 전면 중단했다.
운영 모험
건설시기 거액의 투자를 제외하고도 공공시설에 속하는 지하철은 사실상 ‘밑지는 장사’이다. 전 세계 지하철 운영은 거의 다 적자이며 중국의 상황은 더 난감하다.
세계은행이 2009년 발표한 보고에 따르면 도시철로교통은 거액의 자금과 모험이 큰 프로젝트로 대다수 도시들의 지불능력은 하나의 문제점으로 되고 있다. 타당치못한 지하철 프로젝트는 경제를 소모할 수 있다.
지하철 적자는 이미 공개된 비밀이다. 자료수치를 보면 중국 대부분 도시의 지하철 건설은 적자 상태이다. 북경 지하철의 연간 적자는 10억 위안 이상이며 상해는 한 개 노선만이 이윤을 낳고 있다. 남경 지하철의 7년 운영이윤은 2.47억 위안 남짓해 창조업 내부의 “기적”으로 불리고 있다.
현재 주요 대도시들인 북경, 상해, 광주, 심천의 지하철 노선은 전부 정부의 보조금에 의해 운영되고 있다. 북경시가 매년 지원받는 지하철 운영 보조금액은 적자 20억 위안이며 심천 지하철 건설의 2007년~2009년 사이 누적된 적자액은 9.9억 위안이다. 2010년 연간보고서에 의하면 그 해 심천 지하철 영업수입은 8.6억 위안에 달했으나 7.30억 위안의 영업원가 및 영업세금, 판매비용, 관리비용과 재무비용을 제외하면 약 2.04억 위안의 영업적자가 생긴다. 그러나 8.34억 위안의 “영업외수입”은 적자를 메우고 그 해의 재무 보고서에 6.29억 위안의 이윤을 기록했다. 비고에는 영업외수입 중 8.31억 위안은 재정보조금이라고 기재되었다.
심천(深圳) 지하철 그룹 책임자의 예산에 따르면 2012년부터 2016년까지 지하철 감가상각과 이자는220억 위안의 적자로 나타날 전망이다. 적자의 주요원인은 지하철 승차운임 운영수입이 원가에 미치지 못하기 때문이다. 심천 지하철 일인당 운임은 2.8위안이지만 실제 원가는 5.9 위안이다.
현재 지하철을 개통한 12개 도시에는 총 세 가지의 운임가격 제정 모델이 있다. 북경은 단일가격제를 실시해 인민폐 2위안으로 비용을 통일했고, 남경, 성도 등 도시들은 구역별 가격제를 실시했다. 난징 1호선, 챈(前) 8호선은 각기 2위안이며 4개 구역 당 1위안씩 증가된다. 상해, 광주 등 도시들은 거리측정 가격제를 도입해 주로 중거리 장거리 승객들을 흡입하고 있다.
항주의 지하철을 예로 들면2013년 항주의 1호선 지하철은 연인원 8000만 명을 운송, 운임 총액은 약 3.3억 위안으로 예상된다. 또한 항주의 물가 부문의 예산에 의하면 항주 지하철 1호선의 총 투자액은 236.42억 위안이다. 2013년의 전체 원가는 18.58억 위안, 그 중 운영원가는5.78억 위안, 연인원 운영원가 단위는 7.20위안으로 나타났다.
항주 물가국이 선보인 방안 1과 방안 2의 예산에 따르면 지하철 1호선의 티켓 수입은 각각 전체 원가 구성의 17.72%, 17.7%를 차지하며 운영원가의 56.96%와 56.88% 를 차지한다. 단순히 티켓수입에 의거하여 운영비를 메우는 것은 아주 어려우며 전체 원가를 보충하기는 더욱 어렵다.
만약 1선 도시들이 정부의 거액의 보조금으로 지하철 운영을 유지하려 한다면2선, 3선 도시는 인원의 부족으로 운영진 혹은 지방정부 모두 값비싼 운영원가를 감당하기 어렵다.
운영모험과 압력에도 지역마다 여전히 지하철 건설에 열을 올리는 원인은 그 이면에 더욱 심층적인 타산이 숨어있기 때문이다. 지하철 건설은 현지의 시멘트, 철근 등 산업에 유리하며 더욱 중요한 것은 도시운영의 유효적인 수단이 되어 땅값을 올려주고 전반적인 지역 경제 발전을 이끌기 때문이다.
이러한 도시들은 시외, 인구가 적은 도시구역까지 지하철 건설을 확장하려 하고 있다. 1선 도시인 광주의 많은 지하철 노선은 뤄어강난사(萝岗南沙) 등 인구가 적은 편벽한 지역까지 개통된다. 교외 지역은 토지비축과 철거이주 원가가 비교적 낮고 지하철 완공 이후 주변의 땅값을 상승시켜 높은 토지경영 수익을 얻을 수 있기 때문이다.
그러나 토지수입은 일차적인 것인 반면 지하철 운영보조금은 끝이 없다. 이런 시간 상의 불일치는 적절치 못하게 대응할 경우 지방정부에 무거운 채무의 멍에를 씌워줄 수 있다.
